Le rapport Ambroggiani avait pourtant le mérite de poser sur le papier des ­mesures proposées régulièrement par certains syndicats ou associations. Surtout, c'était le premier document gouvernemental d'importance sur les polices municipales rendu public depuis la loi du 15 avril 1999. Jean Ambroggiani a écrit « tout haut » des constats que la majorité des spécialistes pensaient « tout bas » depuis bien longtemps. Il soulignait sans ambiguïté le « rôle important » des polices municipales, la nécessité « d'assurer une présence sur la voie publique » et donc, à l'encontre de ce qui est réclamé par beaucoup de policiers municipaux, de leur donner moins de pouvoirs judiciaires pour qu'ils disposent d'une plus grande disponibilité. Le haut fonctionnaire confortait ainsi le rôle de proximité des policiers municipaux. Il évoquait également le rôle « précieux » des gardes champêtres dans l'espace rural, différenciant ces agents territoriaux des policiers municipaux, principalement ­situés en milieu urbain, et reconnaissant ainsi une spécificité, un ­savoir-faire et un relai à conserver.

Peu de propositions nouvelles

Côté propositions, pas de nouvelles fracassantes : le rapport ne revenait que sur des projets déjà évoqués. Nous retrouvions la proposition de fusion des cadres d'emplois de catégorie C de la filière (agent de police ­municipale et garde champêtre) en un seul, avec la dénomination de « police territoriale ». Ce nouveau cadre d'emplois conserverait néanmoins une distinction entre les « polices municipales » travaillant en milieu urbain et les « polices rurales » pour les campagnes. ­Objectifs : simplifier les formations, les ­déroulements de carrière et la compréhension par l'usager.
C'est en revanche la première fois que le terme de « police territoriale » est officiellement évoqué. L'expression « police municipale » désignant à la fois une filière de formation, l'ensemble des pouvoirs de police confiés au maire et un ensemble d'agents territoriaux, il avait perdu une partie de son sens. Cette innovation sémantique était donc nécessaire.
Autre proposition : la clarification de la ­situation des agents de surveillance de la voie publique (ASVP) et des assistants temporaires de police municipale (ATPM) qui évoluent aujourd'hui dans le flou juridique. Cette mise au point était réclamée depuis longtemps par la profession.

Le DPM : un échec ?

La modulation des conditions de création de l'emploi de directeur de police municipale (DPM) est un autre point d'achoppement pris en compte. Ce cadre d'emplois de catégorie A, créé suite à l'accord signé en 2006 entre certains syndicats et Brice Hortefeux, n'a pas connu l'essor escompté. Il pâtit de conditions de création assez restrictives (existence d'un service d'au moins quarante agents titulaires d'un cadre d'emplois de la police municipale), d'un manque de communication sur son existence et ses voies d'accès et de l'absence de définition précise de ses missions. Certaines communes se sont pourtant inexplicablement affranchies de ces exigences et ont tout de même réussi à nommer un, voire plusieurs DPM sans que le contrôle de légalité préfectoral y trouve à redire. La situation est donc complexe. Alors qu'il pourrait constituer le conseiller technique du maire en matière de sécurité, le DPM reste coincé entre les maires adjoints et les différents contractuels traditionnellement chargés du secteur. Pour valoriser l'emploi sans dévaloriser la fonction, le rapport donnait deux pistes : comptabiliser tous les personnels du service (y compris le personnel administratif et les ASVP) dans la limite des quarante agents, ou supprimer cette limite et privilégier la nature des responsabilités.
La nécessité de donner une meilleure lisibilité aux grades était également évoquée. Si la proposition n'est pas formellement rédigée, les appellations militaires (lieutenant, capitaine et commandant à la place de chef de service de service de classe normale, de classe exceptionnelle et directeur), désormais adoptées par la police nationale, les sapeurs-pompiers ou l'administration pénitentiaire, semblent dans l'air du temps.
Le rapport ne pouvait contourner la question de la revalorisation indiciaire. Le préfet cible bien quelques problèmes, notamment pour les catégories A et B, mais des négociations avec les partenaires sociaux restent la règle dans ce domaine.

Pas d'école nationale

L'un des paragraphes les plus développés concernait la formation. Le rapport saluait le rôle essentiel du CNFPT mais critiquait aussi sa polyvalence (« 250 métiers, des puéricultrices aux policiers municipaux »). Le préfet se faisait ainsi l'écho des principaux ­reproches faits au CNFPT : problèmes dans le déroulement des stages pratiques, pas ou peu de formation au tir et aux gestes d'intervention, parfois impossibilité de suivre les cours en tenue, problème du contenu des formations continues obligatoires et ­référentiels qui tardent à venir.
La revendication d'une école nationale spécifique était même évoquée... pour être ­immédiatement abandonnée. Jean Ambroggiani propose la création de deux pôles de regroupement d'application afin de répondre aux exigences techniques de la formations de policiers territoriaux. Placés sous l'égide du CNFPT, ces centres seraient répartis équitablement sur le territoire.

Quelle représentation pour les PM ?

Dans un contexte de faible représentation syndicale, la question est posée de la création d'une instance de représentation des policiers municipaux pour le volet statutaire, à même de discuter avec les directions ministérielles.
Une des propositions marquantes figurait en fin de document. Le préfet proposait ­pudiquement la création d'un « référent spécifique » qui serait le « relais identifié » des personnels. Que de précautions sémantiques pour une proposition qui n'évoque ni le statut, ni les moyens de ce relais ! Un ­délégué ministériel ou interministériel sans pouvoir hiérarchique sur les agents est la solution la plus couramment évoquée, mais fait grincer beaucoup de dents au ministère de l'Intérieur. Un telle autorité, pour laquelle il semblerait que des candidatures existent, permettrait néanmoins de mettre en ­musique une réforme de grande ampleur.

Le ministère enterre le rapport

Si les propositions n'étaient pas innovantes, elles avaient au moins le mérite de recueillir l'adhésion du plus grand nombre. Le travail et l'implication de Jean Ambroggiani ont donc été salués, et une mise en œuvre rapide était attendue. Mais huit mois après la remise de ce rapport, le soufflé est ­retombé. Les signes étaient pourtant bons.
Le 1er octobre 2008, lors d'un discours au CNFPT(1), Michèle Alliot-Marie annonçait la création d'un groupe de travail pour concrétiser les propositions du rapport Ambroggiani. Le 3 juin 2009, elle renouvelait ses promesses de réformes devant les députés(2) en annonçant des « propositions d'ici quelques mois ».
Mais rien n'est venu et le rapport Ambroggiani semble bel et bien enterré. Les observateurs attentifs du secteur redoutent donc que la montagne accouche d'une souris, et surtout qu'une taille à la serpe de la profession soit opérée sans concertation : pas d'école, pas référent... bref, pas de réforme. Peut-être verra-t-on la suppression des gardes champêtres et leur intégration (au forceps ?) dans le cadre d'emplois des policiers municipaux. Mais fallait-il discuter pendant neuf mois, mobiliser tant d'énergies et faire naître tant d'espoirs pour un si petit résultat ?
Aucun signe positif ne vient donc éclaircir l'horizon et le programme chargé du ministère de l'Intérieur (réforme des collectivités terri­toriales, lutte contre la délinquance, LOPPSI 2) n'augure rien de bon. Quel dommage, alors que le ministre actuellement aux ­affaires est celui-là même qui avait signé le protocole d'accord de 2006. On comprend d'autant plus mal cette attitude qu'une ­police territoriale efficace et organisée serait, sous la direction des maires, une aide précieuse dans la nouvelle charge sonnée contre la délinquance.